L’accesso ai documenti amministrativi tra trasparenza e burocrazia

Il principio di trasparenza è divenuto un principio di carattere generale dell’azione amministrativa.

Contemplato nell’art. 1 L. 241/1990, esso si colloca all’interno del processo di trasformazione della Pubblica Amministrazione che si apre all’esterno, verso il cittadino, per diventare la cd. “casa di vetro” e meglio rispondere al principio costituzionale del buon andamento delineato dall’art. 97 della Costituzione, unitamente al principio di leale collaborazione, correttezza e buona fede.

Il termine trasparenza (“trans parire”, guardare attraverso), applicato al modulo dell’azione amministrativa, non significa altro che riconoscere alla P.A. la possibilità di rendere noti al privato i propri meccanismi interni, le proprie modalità di azione e di organizzazione, nonché consentire l’ostensione di determinati atti e documenti amministrativi.

Negli anni, il principio di trasparenza si è ampliato e si configura come “regime del potere visibile” (Cons. St., parere 24.2.2016, n. 515).

L’accesso agli atti può ritenersi una species del più ampio genus della trasparenza.

Tale concezione sempre più ampia e dinamica – in cui la trasparenza, a seguito dell’evoluzione normativa, dottrinale e giurisprudenziale, rappresenta un elemento cardine del diritto pubblico, nonché uno degli strumenti fondamentali per assicurare la responsabilità delle istituzioni, la partecipazione democratica ed il contrasto alla corruzione – in alcune occasioni si scontra con le rigide maglie di certa burocrazia.

Il termine burocrazia, coniato intorno al 1750 dall’economista V. de Gournay, nel suo significato originario (bureaucratie, comp. di bureau «ufficio» e -cratie «-crazia») indicava il complesso dei funzionari che operano nella Pubblica Amministrazione per razionalizzare i procedimenti e garantire imparzialità, continuità e buon andamento.

Ormai, ad esso è però spesso sottesa un’accezione negativa, legata all’eccessivo, rigido formalismo, in cui a volte ci si imbatte.

Il presente contributo vuole essere una riflessione aperta, uno spunto critico: quando il formalismo diventa sterile, la burocrazia, da strumento di garanzia, diviene, di fatto, un fattore di paralisi.

Come si concilia ciò con la tanto decantata apertura della P.A. verso il cittadino?

Un precipitato si riscontra, in alcuni Comuni, nel caso dell’accesso agli atti e documenti.

L’art. 22 L. 241/1990 riconosce il diritto di accesso agli atti amministrativi a tutti i soggetti che vantino un interesse “corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l’accesso”.

La disciplina, dettata dalla L. 241/1990, è completata dal d.P.R. 184/2006 che regolamenta le modalità di esercizio del diritto.

In sintesi, due sono i presupposti:

1) la sussistenza di una situazione giuridicamente tutelata, in ragione della quale detto istituto venga invocato;

2) la sussistenza di un interesse che legittimi il soggetto istante ad agire per la tutela di tale situazione.

Giova sottolineare inoltre che l’accesso documentale ingloba il peculiare istituto dell’accesso difensivo, che ha un’estensione anche maggiore, disciplinato dall’art. 24, c. 7 L. 241/1990 in forza del quale: “deve comunque essere garantito ai richiedenti l’accesso ai documenti amministrativi la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici (…)”.

Ciò posto, non sono previsti, a livello normativo, obblighi in merito alle modalità di presentazione delle istanze.

Eppure, vi sono Amministrazioni comunali che richiedono l’impiego di “moduli” ovvero la compilazione delle istanze direttamente tramite portali istituzionali o piattaforme create ad hoc.

Alcuni Regolamenti riprendono sostanzialmente il contenuto dell’art. 8 del d.P.R. 184/2006.

Tale norma (con rubrica Contenuto minimo degli atti delle singole amministrazioni) prevede che “I provvedimenti generali organizzatori di cui all’articolo 1, comma 2, riguardano in particolare: a) le modalità di compilazione delle richieste di accesso, preferibilmente mediante la predisposizione di apposita modulistica (…)”, ma non detta alcuna obbligatorietà in tal senso.

L’avverbio “preferibilmente” risulta sufficientemente chiaro.

In ogni caso, la ratio della norma è quella di semplificare l’esercizio del diritto di accesso per i cittadini e non certo quella di condurre ad un aggravamento del procedimento, vietato dall’art. 1 L. 241/1990.

L’impiego dei moduli non può dunque ritenersi obbligatorio.

Non risulta alcuna norma di legge che imponga l’utilizzo esclusivo di una modulistica standardizzata.

La fonte di rango legislativo non prevede limitazioni al diritto, se non quelle tassativamente previste, ma che certo non riguardano le modalità di trasmissione.

Pertanto, le prassi instaurate in contrasto con le norme e con la finalità che le stesse si propongono, potrebbero essere dichiarate illegittime.

Di fatto, se, da un lato, l’ascesa della tecnologia può avere effetti di snellimento, l’eccessiva rigidità nell’utilizzo dei sistemi informatici (che peraltro possono essere difficilmente accessibili ad alcune fasce della cittadinanza), precludendo l’alternativa, può divenire ingiustamente penalizzante e tradursi in ingiusti ed inutili appesantimenti.

Il Consiglio di Stato (Sez. IV, 3 maggio 2023, n. 4478), in una vicenda che ha riguardato il Comune di Milano, ha affermato: “(…) attraverso l’imposizione di una determinata modulistica (nel caso di specie reperibile solo on line) verrebbe imposto un onere sproporzionato sul privato e di fatto negato il diritto di accesso, in contrasto con la l. n. 241 del 1990, ai sensi della quale il diritto di accesso costituisce cardine e principio generale del procedimento amministrativo”.

Secondo il Collegio: “(…) la previsione regolamentare relativa alla utilizzazione della modulistica reperibile sul sito, non può essere considerata escludente il diritto di accesso qualora l’istanza sia presentata non utilizzando la modulistica presente sul sito ovvero presentandola ad altro ufficio, poiché il dato letterale della disposizione regolamentare non si esprime in termini escludenti bensì al più di facoltà, attraverso l’utilizzo del verbo “potere”. Né le pur apprezzabili esigenze di standardizzazione e di informatizzazione delle procedure amministrative, attraverso l’imposizione “preferenziale” di specifiche modalità di inoltro delle istanze di accesso agli atti, possono limitare in modo sproporzionato l’esercizio del fondamentale – ex art. 22 l. n. 241 del 1990 s.m.i. – diritto di accesso agli atti e ai documenti amministrativi escludendolo del tutto per il solo mancato utilizzo della piattaforma e della modulistica indicate. (…). Nel caso di specie (…) si è in presenza di una domanda di accesso agli atti (…) inviata comunque a mezzo p.e.c. all’indirizzo dell’Ufficio Protocollo del Comune (…). Pertanto, pur essendo stata rispettata (…) la modalità di invio informatizzato a mezzo p.e.c. dell’istanza, completa di tutti i suoi elementi, il Comune, solo per il mancato utilizzo iniziale della piattaforma e della modulistica indicate, non ha fornito il riscontro richiesto: ciò non può non rilevare sotto il profilo dell’ingiustificato aggravamento del procedimento amministrativo a carico del privato in violazione dell’art. 1, comma 2, della l. n. 241 del 1990 s.m.i. (…)”.

Sovviene Max Weber quando, agli inizi del XX Secolo, avvertiva che la “razionalità burocratica” può degenerare in una “gabbia d’acciaio” (Stahlhartes Gehäuse) e che un sistema nato per essere efficiente può divenire disumanizzante se perde di vista lo scopo.

Si tratta, nel rispetto delle norme, di prevedere procedure che consentano ed agevolino il raggiungimento degli obiettivi, tenendo conto delle circostanze specifiche, evitando che la forma prevalga sulla sostanza e che un modulo, quand’anche concepito come strumento di semplificazione (lo si ricorda, non previsto dalla legge), raggiunga il risultato opposto, costituendo un illegittimo aggravamento, in contrasto con i principi di trasparenza e buon andamento che devono reggere l’agire amministrativo.

Avv. Michela Luraghi