Convenzioni urbanistiche: funzione pubblicistica e azione di adempimento

Nella prassi non è infrequente che gli obblighi assunti dal soggetto attuatore nell’ambito di una convenzione urbanistica – quali, ad esempio, la realizzazione di opere di urbanizzazione o la cessione di aree destinate a standard – rimangano inadempiuti anche per molti anni.

In tali ipotesi, ricorrendone i presupposti, l’Amministrazione può agire ai sensi dell’art. 2932 c.c. per ottenere l’esecuzione in forma specifica degli obblighi convenzionalmente assunti dal privato.

Il protrarsi dell’inadempimento pone, tuttavia, una questione di particolare rilievo pratico: l’azione diretta ad ottenere l’esecuzione in forma specifica degli obblighi convenzionali è soggetta a prescrizione oppure può essere esercitata anche a distanza di molti anni?

Sul punto, la giurisprudenza ha fornito risposte non univoche; tale contrasto interpretativo trae origine da una questione logicamente preliminare.

Sebbene la convenzione urbanistica sia ormai pacificamente ricondotta al modello degli accordi sostitutivi di provvedimento di cui all’art. 11 L. 241/1990 (Cons. Stato, sez. IV, 10 marzo 2026, n. 1938), resta controverso se, ai fini della prescrittibilità dell’azione di cui si discute, la relativa pretesa debba essere ricondotta all’alveo dei diritti disponibili, trovando così applicazione il regime ordinario della prescrizione decennale, ovvero costituisca espressione della funzione pubblicistica di pianificazione del territorio, con conseguente operatività dell’art. 2934 co. 2 c.c.

Secondo un primo orientamento, la mera presenza di una finalità pubblicistica non è, di per sé, sufficiente a rendere indisponibile il diritto fatto valere dall’Amministrazione, dovendosi avere riguardo al contenuto oggettivo della posizione giuridica azionata.

Ne consegue che la funzione pubblicistica sottesa alla convenzione urbanistica non sottrae automaticamente l’azione agli effetti del decorso del tempo, permanendo l’applicabilità del regime ordinario della prescrizione (Cass. civ., sez. I, 28 gennaio 2015, n. 1615).

Muovendo da tale ricostruzione, la giurisprudenza amministrativa ha ritenuto che il diritto del Comune ad ottenere l’adempimento coattivo degli obblighi convenzionali sia soggetto al termine ordinario di prescrizione decennale, individuando il relativo dies a quo nella scadenza della convenzione urbanistica ovvero, se successivo, nel diverso termine pattuito per l’adempimento delle singole obbligazioni (da ultimo, T.A.R. Marche, sez. I, 20 aprile 2026, n. 530).

Di diverso avviso è quell’orientamento che valorizza, ai fini della prescrittibilità dell’azione, la funzione pubblicistica cui le obbligazioni di cui alla convenzione sono preordinate.

Secondo tale ricostruzione, gli obblighi assunti dal soggetto attuatore – in particolare quelli concernenti la realizzazione delle opere di urbanizzazione, la cessione delle aree a standard e la loro acquisizione al patrimonio indisponibile dell’Ente – costituiscono modalità di attuazione della funzione pubblica di pianificazione e conformazione del territorio (Cons. Stato, sez. IV, 10 marzo 2026, n. 1938; T.A.R. Catania, sez. I, 14 marzo 2022, n. 742).

La convenzione urbanistica rappresenta, difatti, lo strumento mediante il quale tale funzione trova concreta attuazione; ne consegue che la pretesa dell’Amministrazione non sarebbe riconducibile ad un diritto soggettivo liberamente disponibile, bensì all’esercizio di una funzione pubblicistica, con conseguente inapplicabilità del regime ordinario della prescrizione.

Diversamente opinando, il mero decorso del tempo potrebbe determinare il venir meno di obblighi direttamente funzionali all’attuazione della pianificazione urbanistica, con il risultato di compromettere il perseguimento dell’interesse pubblico cui la convenzione è preordinata.

Le ricadute pratiche della questione qui illustrata sono evidenti: l’adesione all’uno o all’altro orientamento incide direttamente sulla possibilità per l’Ente pubblico di esperire l’azione diretta ad ottenere l’adempimento degli obblighi convenzionali anche oltre l’ordinario termine decennale.

Ne consegue che il privato ben potrebbe restare esposto, anche a distanza di molto tempo, all’iniziativa giudiziale dell’Amministrazione.

Vincenzo Latorraca

Domiziana Contin