Esclusione dalle procedure di affidamento del contratto per gravi infrazioni delle norme in materia di salute e sicurezza sul lavoro: criteri di valutazione e limiti applicativi

Il nuovo Codice dei contratti pubblici (D. Lgs. 36/2023) ha operato un generale riordino della disciplina in materia di cause di esclusione degli operatori economici dalle procedure di affidamento, superando l’impostazione del testo normativo previgente. La ratio della riforma si rinviene all’art. 1 co. 2 lett. n) della L. delega 78/2022, che, tra i criteri direttivi per la redazione del nuovo Codice, prevedeva la «razionalizzazione e semplificazione delle cause di esclusione, al fine di rendere le regole di partecipazione chiare e certe».

La materia è oggi disciplinata agli artt. 94 ss., che distinguono tra cause di esclusione automatica, in cui l’Amministrazione esercita un potere vincolato di mero accertamento, e cause di esclusione non automatica, la cui operatività è subordinata ad una valutazione tecnico-discrezionale volta ad apprezzare la gravità e la rilevanza del comportamento dell’operatore ai fini della sua affidabilità professionale. La scelta di riservare uno spazio alla discrezionalità amministrativa riflette l’intento del legislatore di salvaguardare il principio generale del favor partecipationis, che permea l’intera disciplina dei contratti pubblici (cfr. Botto, A.; Castrovinci Zenna, S., 2024, “Commentario alla normativa sui contratti pubblici”, Giappichelli Editore, Pioltello (MI), p. 879).

Il presente approfondimento è incentrato su di una delle cause di esclusione non automatica contemplate dall’art. 95 co. 1 lett. a), che ricorre quando l’operatore economico si sia reso responsabile di «gravi infrazioni, debitamente accertate con qualunque mezzo adeguato, alle norme in materia di salute e di sicurezza sul lavoro […]». Le violazioni cui la norma fa riferimento sono principalmente quelle disciplinate dal D. Lgs. 81/2008 (cd. Testo Unico per la Sicurezza sul Lavoro), da ultimo modificato con il D.L. 31 ottobre 2025, n. 159.

Tale previsione assume rilievo in ragione della natura degli interessi in gioco: da un lato, la tutela della concorrenza e il già citato principio del favor partecipationis; dall’altro, l’esigenza di garantire l’affidabilità professionale del destinatario dell’incarico. In tale prospettiva, la norma individua due presupposti sostanziali, la cui ricorrenza condiziona la legittimità dell’esclusione: la gravità dell’infrazione e l’adeguatezza del mezzo di prova attraverso cui essa viene accertata.

Sul tema è più volte intervenuta la giurisprudenza, chiarendo che la fattispecie in esame: «lungi dal consentire una automatica esclusione del concorrente, richiede il previo discrezionale apprezzamento da parte della stazione appaltante, volto a valutare in concreto e “adeguatamente dimostrare” non solo l’effettiva sussistenza di una pretesa infrazione, ma anche il suo necessario carattere di gravità che, ove mai ritenuto sussistente, dovrà altresì essere puntualmente e adeguatamente motivato» (Cons. Stato, sez. V, 28 giugno 2022, n. 5345). È, dunque, compito della Stazione appaltante verificare se, nel caso specifico, l’infrazione integri gli estremi della gravità; ciò nel rispetto del principio di legalità, al fine di prevenire giudizi arbitrari.

In tema di gravità dell’infrazione, il TAR Toscana (sez. IV, 31 gennaio 2025, n. 157), nel riprendere un consolidato orientamento giurisprudenziale del Consiglio di Stato, ha precisato che: «il requisito della gravità

…(debba) essere riconosciuto tutte le volte in cui la fattispecie delittuosa sia consistita nella lesione della salute dei dipendenti da parte dell’impresa, che non abbia apprestato tutti i mezzi e gli strumenti imposti dalla normativa volta a prevenire gli infortuni sui luoghi di lavoro (Cons. Stato, I, 12 aprile 2007, n. 1723 (…) Cons. Stato, sez. V, 28 marzo 2018, n. 1935)».

Anche con riguardo all’adeguatezza dei mezzi probatori, l’accertamento ricade nell’ambito della discrezionalità tecnica della Stazione appaltante, la quale è tenuta a darne debito conto nella motivazione del provvedimento, che consente una verifica di legittimità ex post.

Per rendere più agevole il controllo da parte dell’Amministrazione, l’art. 96 co. 3 del Codice prevede specifici obblighi di comunicazione in capo al professionista; in particolare, «se la causa di esclusione si è verificata prima della presentazione» dell’offerta, egli deve provvedere contestualmente alla presentazione della stessa, fornendo altresì prova dell’adozione delle misure cd. di self-cleaning (cfr. infra) oppure dell’«impossibilità di adottare tali misure prima della presentazione dell’offerta», con l’impegno a porvi rimedio in un momento successivo. Il comma 14 della medesima norma chiarisce, inoltre, che: «L’omissione di tale comunicazione o la non veridicità della medesima, pur non costituendo di per sé causa di esclusione, può rilevare ai sensi del comma 4 dell’articolo 98», integrando un’ipotesi di illecito professionale grave, che a sua volta può comportare l’esclusione ai sensi dell’art. 95 co. 1 lett. e).

L’operatività della causa di esclusione incontra, tuttavia, due rilevanti limiti applicativi.

Il primo è rappresentato dalle misure cd. di self-cleaning, una delle innovazioni più significative introdotte dal legislatore del 2023 e disciplinate all’art. 96 co. 6, ai sensi del quale: «l’operatore economico dimostra di aver risarcito o di essersi impegnato a risarcire qualunque danno causato dal reato o dall’illecito, di aver chiarito i fatti e le circostanze in modo globale collaborando attivamente con le autorità investigative e di aver adottato provvedimenti concreti di carattere tecnico, organizzativo e relativi al personale idonei a prevenire ulteriori reati o illeciti». Tale condotta deve essere oggetto di valutazione discrezionale da parte della Stazione appaltante, tenuta a considerare «la gravità e le particolari circostanze del reato o dell’illecito, nonché la tempestività della loro assunzione», che, laddove diano esito positivo, determinano la non esclusione dell’operatore economico. Viceversa, se l’Amministrazione ritenga che le misure adottate siano «intempestive o insufficienti, ne comunica le ragioni all’operatore», dandone atto nella motivazione del provvedimento.

Il secondo limite investe, invece, il profilo della «rilevanza storico-fattuale» dell’infrazione commessa dal professionista (cfr. Cons. Stato, sez. V, 23 febbraio 2024, n. 1804) ed è disciplinato dall’art. 96 co. 10 lett. a), ai sensi del quale le cause di esclusione di cui all’art. 95 co. 1 lett. a) rilevano «per tre anni decorrenti dalla commissione del fatto». La previsione recepisce il modello europeo delineato dall’art. 57, §7 della Direttiva 2014/24/UE, che impone agli Stati membri di fissare «il periodo massimo di esclusione nel caso in cui l’operatore economico non adotti nessuna misura […] per dimostrare la sua affidabilità. Se il periodo di

esclusione non è stato fissato con sentenza definitiva, tale periodo non supera […] i tre anni dalla data del fatto in questione nei casi di cui al paragrafo 4», tra cui quello in esame.

Come evidenziato dal Consiglio di Stato (sez. V, del 7 settembre 2021, n. 6233), la ratio di tale previsione è da ricercarsi in ciò, che una generalizzata «possibilità riconosciuta all’amministrazione appaltante di dare rilevanza a fatti che – per il tempo trascorso – non rappresentano più un indice su cui misurare l’affidabilità professionale dell’operatore» comporterebbe la lesione del fondamentale principio di proporzionalità.

Avv. Vincenzo Latorraca

Dott.ssa Domiziana Contin