La distinzione tra nuova costruzione e ristrutturazione edilizia demoricostruttiva: un nodo interpretativo ancora irrisolto

La distinzione tra interventi di nuova costruzione e quelli di ristrutturazione edilizia con demolizione e ricostruzione rappresenta una questione particolarmente dibattuta del diritto urbanistico. Nonostante i numerosi interventi del legislatore, la materia continua a generare contrasti interpretativi, soprattutto a livello giurisprudenziale.

La principale criticità riguarda l’interpretazione dell’art. 3 co. 1 lett. d) del d.P.R. 380/2001, come modificato dall’art. 10 del D.L. 76/2020 (cd. Decreto Semplificazioni), convertito dalla L. 120/2020.

Con la riforma del 2020, il legislatore ha notevolmente ampliato il perimetro degli interventi classificabili come ristrutturazione edilizia, eliminando il requisito (previsto in origine) della «fedele ricostruzione» del nuovo edificio rispetto all’organismo preesistente e ricomprendendo nella nozione anche gli interventi di demolizione e ricostruzione con diversa sagoma, sedime, prospetti o caratteristiche planivolumetriche e tipologiche.

Un’evoluzione coerente con la logica della rigenerazione urbana e della riduzione del consumo di suolo.

Tuttavia, questa apertura non ha trovato piena attuazione nella giurisprudenza, che in larga parte continua a richiamarsi ai criteri restrittivi della formulazione originaria (cfr. da ultimo TAR Milano, Sez. II, 23 luglio 2025, n. 2757; TAR Milano, Sez. IV, 1° aprile 2025, n. 1133, Cons. Stato, Sez. IV, 25 novembre 2024, n. 9467, Cass. penale, Sez. III, 18 gennaio 2024, n. 18044).

Tale orientamento riconduce la distinzione tra interventi di nuova costruzione e di ristrutturazione edilizia (demoricostruttiva) alla presenza di alcuni specifici elementi:

• la conservazione delle «caratteristiche fondamentali» dell’immobile esistente, con particolare riferimento a sagoma, superfici e volumi (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, n. 328/2016; TAR Lombardia, n. 1133/2025);
• la continuità oggettiva con l’edificio preesistente, senza una trasformazione radicale del volume o del disegno sagomale e con modifiche volumetriche e di sagoma «di portata limitata» (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, n. 8751/2022; Cons. Stato, Sez. II, 2304/2020; e, ancora, TAR Lombardia, n. 1133/2025, secondo cui laddove «il manufatto sia stato totalmente trasformato, non solo con un apprezzabile aumento volumetrico, ma anche di un disegno sagomale con connotati alquanto diversi da quelli della struttura originaria, l’intervento rientra nella nozione di nuova costruzione, che comprende anche gli interventi di ristrutturazione nelle ipotesi in cui, in considerazione dell’entità delle modifiche apportate […] possa parlarsi di una modifica radicale dello stesso, con la conseguenza che l’opera realizzata nel suo complesso sia oggettivamente diversa da quella preesistente»).
• la riconducibilità del nuovo manufatto all’organismo preesistente (cfr. TAR Lombardia, ivi: «per qualificare come interventi di ristrutturazione edilizia anche le attività volte a realizzare un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente, implicanti modifiche della volumetria complessiva, della sagoma o dei prospetti, occorre [che] le modifiche volumetriche e di sagoma siano di portata limitata e comunque riconducibili all’organismo preesistente»);
• la conservazione di una «traccia» della preesistenza (Cass. penale, Sez. III, 1669/2023);
• l’assenza di moltiplicazione o riduzione del numero dei fabbricati (Cass. penale, ivi).

Si tratta, però, di concetti vaghi e privi di indicatori tecnici misurabili, che rendono difficile orientare l’attività dei professionisti e dei privati. Il rischio è quello di vedere negato un titolo edilizio sulla base di criteri interpretativi di fatto imprevedibili.

Accanto a tale indirizzo restrittivo, tuttavia, si registra anche una lettura più aderente al dato normativo, seppur minoritaria.

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana (C.G.A.R.S.) ha recentemente riconosciuto che anche la ricostruzione di un manufatto su «un’area diversa da quella originariamente occupata dal manufatto da demolire e ricostruire» possa essere qualificata come intervento di ristrutturazione edilizia ai sensi dell’art. 3 co. 1 lett. d) d.P.R. 380/2001 (C.G.A.R.S., del 3 giugno 2025, n. 422).

Una recente sentenza del TAR Lombardia (Sez. II, 6 ottobre 2025, n. 3105), in un caso avente ad oggetto una ristrutturazione edilizia con la sostituzione del precedente organismo con altro notevolmente fuori sagoma rispetto al precedente, ha posto in luce la rilevanza del parere espresso dalla Commissione per il Paesaggio, che conserva ampia discrezionalità in merito alle valutazioni ad essa sottoposte, non sindacabili se non nei casi di manifesta illogicità.

Tali pronunce rappresentano un segnale di apertura verso una lettura evolutiva dell’istituto, capace di coniugare il rispetto delle regole urbanistiche con l’esigenza di favorire interventi di rigenerazione edilizia e sostenibilità ambientale.

Occorre, peraltro, precisare che l’onere di stabilire la qualificazione tecnico-giuridica di un intervento edilizio spetta, in base alla legge sia nazionale che regionale, all’Amministrazione comunale.

L’affermazione secondo cui «l’Amministrazione comunale è tenuta a pronunciarsi in relazione alla specifica richiesta di titolo edilizio presentata dal privato […] non avendo la possibilità di riqualificare in termini autonomi la domanda e rilasciare un titolo diverso da quello richiesto» (TAR Lombardia, n. 113/2025), non pare fondata sul dato normativo che attribuisce all’Amministrazione un potere-dovere di qualificazione giuridica autonoma dell’intervento.

In particolare, l’art. 20 co. 3 del d.P.R. 380/2001 stabilisce che: «Il responsabile del procedimento cura l’istruttoria e formula una proposta di provvedimento, corredata da una dettagliata relazione, con la qualificazione tecnico-giuridica dell’intervento richiesto».

Una previsione del tutto analoga è contenuta nell’art. 38 co. 3 della L.R. 12/2005, che ribadisce la centralità della funzione istruttoria e qualificatoria in capo alla Pubblica Amministrazione e, segnatamente, al Responsabile del procedimento.

Ne consegue che la qualificazione indicata dal privato nell’istanza ha valore meramente propositivo, e non vincolante. Al contrario, l’Amministrazione è tenuta a verificare in modo autonomo e motivato la riconducibilità dell’intervento alla corretta categoria giuridica, in base alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente e agli effetti che ne derivano (in termini di titolo necessario, oneri, standard urbanistici, ecc.).

In definitiva, la distinzione tra interventi di nuova costruzione e ristrutturazione edilizia con demolizione e ricostruzione si conferma un nodo non ancora risolto.