La partecipazione dei portatori di interesse nell’azione amministrativa delle autonomie locali

La partecipazione risulta codificata dal 1990 con l’introduzione della legge generale sul procedimento (L. 7 agosto 1990, n. 241) che rappresenta il superamento di una visione arcaica che poneva in una posizione di assoluta supremazia la pubblica amministrazione rispetto al cittadino.

Seguendo un costante indirizzo evolutivo la giurisprudenza riconosce la partecipazione quale «canone fondamentale dell’azione amministrativa moderna» (TAR Lazio, sez. III, 22 dicembre 2025, n. 23479), ponendola quale corollario imprescindibile dei principi costituzionali di imparzialità e buon andamento dell’attività amministrativa ed elemento cardine del nuovo paradigma della Pubblica Amministrazione (cd. condivisa o partecipata).

Alcune vicende di attualità che riguardano, in particolare, anche il Comune capoluogo (si pensi al progetto del nuovo stadio Sinigaglia o ai regolamenti sui dehors e sui parcheggi), con numerose istanze partecipative rimaste inespresse, impongono di soffermarsi sulle principali finalità sottese al riconoscimento, da parte dell’ordinamento italiano, della partecipazione quale strumento imprescindibile per una più efficace e consapevole cura del pubblico interesse.

Al riguardo, centrale è il ruolo della partecipazione dei portatori di interesse in termini di apporto conoscitivo, poiché essa consente all’Amministrazione di acquisire informazioni con un maggior grado di completezza, nonché punti di vista ed elementi concreti che difficilmente potrebbero emergere da un’istruttoria esclusivamente interna.

La sede privilegiata per l’emersione di tale contributo è senza dubbio il procedimento amministrativo – e, in particolare, la sua fase istruttoria – ovvero il momento deputato all’acquisizione e alla valutazione degli elementi rilevanti ai fini della decisione finale.

La partecipazione è strettamente connessa alla trasparenza: affinché la prima sia effettivamente garantita – e non si riduca ad una mera enunciazione di principio – è necessario che l’Amministrazione renda conoscibili le informazioni rilevanti, le ragioni delle proprie scelte e lo stato dei procedimenti in corso; solo in questo modo, infatti, può essere assicurato un ruolo realmente informato dei cittadini.

Proprio per assicurare la trasparenza dell’azione amministrativa e la conoscibilità dei provvedimenti adottati l’ordinamento ha previsto gli accessi generalizzato, civico e procedimentale (si veda, in particolare, per quest’ultimo altro intervento dedicato: https://lavatellilatorraca.com/laccesso-ai-documenti-amministrativi-tra-trasparenza-e-burocrazia/).

la partecipazione, più in generale, assume un rilievo che va oltre la dimensione meramente procedimentale, configurandosi quale strumento essenziale della democrazia.

Il coinvolgimento diretto della cittadinanza nei processi decisionali rafforza, infatti la legittimazione dell’esercizio del potere pubblico: decisioni pubbliche non come scelte “calate dall’alto”, ma come l’esito di un percorso trasparente e condiviso aperto ai soggetti portatori di interessi pubblici o privati e anche di interessi diffusi, costituiti in associazioni o comitati, cui possa derivare un pregiudizio dal provvedimento (art. 9 L. 241/1990).

La prassi, tuttavia, non appare uniforme: il coinvolgimento dei cittadini risulta spesso meramente formale o comunque marginale e le decisioni continuano ad essere assunte in assenza di un effettivo contraddittorio anche per il restio atteggiamento dei funzionari pubblici ad assumere il ruolo centrale che la legge affida loro quali responsabili del procedimento proprio nella fase istruttoria e dunque in ambito partecipativo.

Si aggiunga che sebbene il principio di partecipazione investa tutti i livelli di governo, esso assume un rilievo particolarmente significativo nell’ambito dei rapporti tra Autonomie locali – primi tra tutti i Comuni, in quanto enti locali che rappresentano la propria comunità, ne curano gli interessi e ne promuovono lo sviluppo (art. 3 co. 1 D. Lgs. 267/2000) – e le rispettive comunità di riferimento.

La Costituzione, all’art. 118, comma 1, nel sancire il principio di sussidiarietà verticale, attribuisce in via prioritaria ai Comuni la cura degli interessi pubblici, in quanto enti più prossimi ai cittadini e al territorio.

Non a caso, il D. Lgs. 267/2000 (Testo Unico degli Enti Locali), all’art. 8 co. 2 e 3, riconosce specifico rilievo alla partecipazione della collettività nei procedimenti amministrativi: «Nel procedimento relativo, all’adozione di atti che incidono su situazioni giuridiche soggettive devono essere previste forme di partecipazione degli interessati secondo le modalità stabilite dallo statuto, nell’osservanza dei principi stabiliti dalla legge 7 agosto 1990, n. 241. […] Nello statuto devono essere previste forme di consultazione della popolazione nonché procedure per l’ammissione di istanze, petizioni e proposte di cittadini singoli o associati dirette a promuovere interventi per la migliore tutela di interessi collettivi e devono essere, altresì, determinate le garanzie per il loro tempestivo esame. Possono essere, altresì, previsti referendum anche su richiesta di un adeguato numero di cittadini».

La finalità sottesa a tale previsione normativa è quella di valorizzare «le libere forme associative e promuov[ere] gli organismi di partecipazione all’amministrazione locale», riconoscendo, così, espressamente la possibilità per gli Enti locali di «ampliare la cerchia dei soggetti titolari del potere di partecipazione», prevedendo «numerosi strumenti ed istituti di partecipazione ulteriori» (E. Casetta, 2025, “Manuale di diritto amministrativo”, XXVII edizione, Lefebvre Giuffré, pp. 254, 401).

Il passaggio dal potere legale-razionale al potere diffuso e condiviso per ora resta una prerogativa in attesa di attuazione.

Vincenzo Latorraca

Domiziana Contin