Nuova costruzione e ristrutturazione edilizia demoricostruttiva: lo stato dell’arte

Nell’ultima newsletter abbiamo approfondito un tema indubbiamente attuale, originato dal cd. Caso Milano, con un contributo dal titolo “La distinzione tra nuova costruzione e ristrutturazione edilizia demoricostruttiva: un nodo interpretativo ancora irrisolto”.

Si aggiunge oggi un nuovo rilevante tassello.

Pochi giorni fa, il Consiglio di Stato si è pronunciato con una sentenza che merita di essere segnalata, in riferimento ad un intervento di demolizione e ricostruzione con cambio di destinazione.

Si tratta della sentenza n. 8542, depositata il 4.11.2025, che chiarisce i confini della ristrutturazione edilizia rispetto alla nuova costruzione, ponendosi in un solco di maggior aderenza alla formulazione normativa, oltre che in coerenza con gli obiettivi di rigenerazione urbana e contenimento del consumo di suolo.

Il Collegio ha esaminato, sul piano sostanziale, “la questione relativa alla qualificazione delle opere come “nuova costruzione” invece che come “ristrutturazione” e, di conseguenza, alla correttezza del titolo dell’intervento, cioè la Scia alternativa al permesso di costruire, che il T.a.r. ha ritenuto inadeguato per mancanza di una “continuità” tra l’edificio oggetto di demolizione e quello risultante dalla ricostruzione, dalla quale discenderebbe un rinnovo del carico urbanistico”.

Data l’importanza giuridica, ma anche economica e sociale, della questione relativa alla definizione della nozione e dell’ambito di applicazione della cd. demoricostruzione o ristrutturazione ricostruttiva, il Consiglio di Stato, rilevando che si tratta di “tematica che trascende la vicenda per cui è causa ed è suscettibile di porsi in diverse altre situazioni” ha fornito alcune considerazioni di carattere generale “necessarie per l’interpretazione delle disposizioni che vengono in rilievo e per la loro applicazione al caso di specie, muovendo dall’evoluzione che ha interessato la normativa”.

In effetti, l’evoluzione dell’art. 3, comma 1, lettera d), del T.U. dell’edilizia è stata oggetto di un’evoluzione normativa e giurisprudenziale, caratterizzata da un progressivo allontanamento dall’obbligo originario della fedele ricostruzione, mediante eliminazione dei vari vincoli e conseguente estensione della nozione di “ristrutturazione”, rendendo ancor più necessario un chiarimento sui suoi confini rispetto alla “nuova costruzione”.

La sentenza ripercorre l’iter delle modifiche normative.

L’art. 31 L. 457/1978 (recante norme sull’edilizia residenziale), ricomprendeva gli interventi di ristrutturazione edilizia tra quelli di recupero del patrimonio edilizio esistente e li caratterizzava come “rivolti a trasformare gli organismi edilizi mediante un insieme sistematico di opere che possono portare ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente”.

La definizione è confluita nell’originario art. 3, comma 1, lett. d) del d.P.R. 380/2001, con l’aggiunta di alcune precisazioni, secondo cui tali interventi “comprendono il ripristino o la sostituzione di alcuni elementi costitutivi dell’edificio, l’eliminazione, la modifica e l’inserimento di nuovi elementi ed impianti”.

È stata altresì codificata l’ulteriore ipotesi di ristrutturazione, consistente “nella demolizione e successiva fedele ricostruzione di un fabbricato identico, quanto a sagoma, volumi, area di sedime e caratteristiche dei

materiali, a quello preesistente, fatte salve le sole innovazioni necessarie per l’adeguamento alla normativa antisismica”.

Successivamente, con il d.lgs. 301/2002 si è giunti all’espunzione dell’aggettivo fedele ed alla eliminazione del vincolo relativo all’identità di area di sedime e caratteristiche dei materiali, lasciando dunque – per tutti gli edifici, fossero o meno tutelati – i limiti della volumetria e sagoma del fabbricato preesistente.

La Corte costituzionale, con sentenza n. 309/2011 ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 27, comma 1, lettera d), della LR Lombardia n. 12/2005 “nella parte in cui esclude l’applicabilità del limite della sagoma alle ristrutturazioni edilizie mediante demolizione e ricostruzione”.

L’art. 3 comma 1, lettera d), del T.U. dell’edilizia è stato nuovamente modificato dal d.l. 69/2013 (conv. in L. 98/2013), da un lato eliminando il vincolo della sagoma per gli edifici che non fossero sottoposti a vincolo ai sensi del d.lgs. 42/2004 e, dall’altro, introducendo un’ulteriore ipotesi di “ristrutturazione”, consistente nel “ripristino di edifici, o parti di essi, eventualmente crollati o demoliti, attraverso la loro ricostruzione, purché sia possibile accertarne la preesistente consistenza”.

Le condizioni della demoricostruzione sono state ulteriormente ridefinite ad opera del d.l. 76/2020 (conv. in L. 120/2020), il quale ha precisato espressamente che l’immobile ricostruito può avere anche “diversi sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche” rispetto al fabbricato preesistente e persino presentare incrementi di volumetria nei casi previsti dalla legislazione vigente o dagli strumenti urbanistici comunali. Il rispetto di sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche dell’edificio preesistente, nonché il divieto assoluto di prevedere incrementi di volumetria, sono stati invece ribaditi per gli immobili sottoposti a tutela ai sensi del codice dei beni culturali e del paesaggio, per quelli ubicati nelle zone A di cui al d.m. n. 1444/1968 (agglomerati urbani che rivestono carattere storico, artistico o di particolare pregio ambientale), o in zone ad esse assimilate dalla normativa regionale e dai piani urbanistici, nei centri e nuclei storici consolidati e negli ulteriori ambiti di particolare pregio storico e architettonico.

Da ultimo, come ancora ricorda il Consiglio di Stato, modifiche all’art. 3 del d.P.R. 380/2001 sono state apportate dal d.l. 17/2022 (conv. in L. 34/2022) che ha escluso dalla nozione di ristrutturazione edilizia gli interventi di demolizione e ricostruzione ovvero di ripristino di edifici crollati o demoliti che si trovino in aree sottoposte a vincolo paesaggistico per legge ai sensi dell’art. 142 del codice dei beni culturali e del paesaggio, nonché dal d.l. 17 maggio 2022, n. 50, convertito con modificazioni dalla legge 15 luglio 2022, n. 91, che ha esteso tale esclusione agli immobili tutelati per il notevole interesse pubblico che essi rivestono, ai sensi dell’art. 136, comma 1, lettere c) e d), del medesimo codice.

Il tema è stato trattato dalla giurisprudenza che ha tendenzialmente continuato ad ancorarsi ai criteri restrittivi della formulazione originaria, stridendo in tal modo con l’apertura voluta dal legislatore.

In tale evoluzione del quadro normativo, caratterizzato da un progressivo allontanamento dall’obbligo originario della fedele ricostruzione, mediante eliminazione dei vari vincoli e conseguente estensione della nozione di “ristrutturazione” è intervenuto il Consiglio di Stato con la pronuncia in commento.

In particolare, sul requisito della continuità tra il fabbricato preesistente e quello risultante dall’intervento, il Collegio ha evidenziato come la giurisprudenza, anche a seguito dell’eliminazione del vincolo della sagoma,

abbia ritenuto che “l’esistenza di un “nesso di continuità” tra il fabbricato preesistente e quello risultante dall’intervento sia un requisito essenziale della “ristrutturazione ricostruttiva”, la cui mancanza induce a qualificare l’attività edilizia come “nuova costruzione” (…) Questo orientamento risulta ancora seguito in sede penale (…) e a esso ha aderito il T.a.r. nella sentenza impugnata”.

Tuttavia, nota il Consiglio di Stato, il requisito della continuità rispetto all’edificio preesistente, se preteso in termini assoluti, non trova fondamento nell’ultimo testo della disposizione normativa, su cui il legislatore è intervenuto nel 2020 con l’intenzione di ricomprendere, per gli immobili non vincolati, qualsiasi intervento di demolizione e ricostruzione anche con caratteristiche molto differenti rispetto al preesistente, salvo il limite della volumetria (al punto che, secondo C.g.a., sez. giur., 3.6.2025, n. 422, la ricostruzione sarebbe possibile «anche altrove, ossia in un diverso lotto, pur sempre nel rispetto delle capacità edificatorie proprie di quest’ultimo»).

“Tuttavia, da altra prospettiva, un’esegesi che sia rispettosa della lettera e della logica della disposizione non può nemmeno condurre a ritenere che dalla demolizione derivi – di per sé sola e in assenza di specifiche previsioni di legge o degli strumenti urbanistici – una sorta di “credito volumetrico” che il proprietario può spendere rimanendo comunque nell’alveo della “ristrutturazione”, dovendo quest’ultima rispettare una serie di limiti e condizioni, che si ricavano dall’art. 3, comma 1, lettera d), del t.u. dell’edilizia e ai quali deve essere ricondotta ogni pretesa di “continuità”. 17.5.1. In primo luogo, l’intervento deve avere a oggetto un unico edificio, nel senso che nella fase di ricostruzione è precluso – meglio, esorbita dall’ambito della “ristrutturazione ricostruttiva” – l’accorpamento di volumi precedentemente espressi da manufatti diversi ovvero il frazionamento di un volume originario in più edifici di nuova realizzazione. Tale condizione è stata affermata dalla giurisprudenza nel vigore delle varie versioni dell’art. 3 del t.u. dell’edilizia (…) e risulta dal testo della disposizione, il quale, nel porre a confronto “un organismo edilizio” (quello risultante dall’intervento) con il “precedente” – al singolare – e nell’evocare elementi quali la sagoma, i prospetti, il sedime e le caratteristiche planivolumetriche e tipologiche, anche solo per sancirne l’irrilevanza, non può che presupporre che come termine di paragone venga assunto un unico edificio, poiché diversamente tali parametri sarebbero già di per sé inutilizzabili. 17.5.2. In secondo luogo la norma, rispetto alla prima ipotesi di “demoricostruzione”, che viene in rilievo nel caso di specie, presuppone necessariamente una contestualità temporale tra la demolizione e la ricostruzione, dando luogo ad una “unitarietà” dell’intervento prospettato con la Scia, nel senso, dunque, che entrambe debbono essere legittimate dal medesimo titolo. 17.5.3. Infine, dall’art. 3, comma 1, lettera d), del t.u. dell’edilizia si ricava che il volume dell’edificio ricostruito non può superare quello del fabbricato demolito (…) devono ritenersi escluse – meglio, conducono a qualificare l’intervento come “nuova costruzione” – tutte quelle opere che non siano meramente funzionali al riuso del volume precedente e che comportino una trasformazione del territorio ulteriore rispetto a quella già determinata dall’immobile demolito. Infatti, nelle varie evoluzioni della nozione di “ristrutturazione ricostruttiva” che si sono susseguite, è rinvenibile un minimo comune denominatore, consistente nel fatto che l’intervento deve comunque risultare “neutro” sotto il profilo dell’impatto sul territorio nella sua dimensione

fisica. Tale condizione, sicuramente sottesa a quella “fedele ricostruzione” che si pretendeva in origine, deve ritenersi presente anche nell’attuale quadro normativo”.

Il Consiglio di Stato ha ritenuto che, nel caso esaminato, le caratteristiche dell’intervento esorbitassero dai confini della nozione di ristrutturazione ricostruttiva, inducendo a qualificarlo come nuova edificazione, con ogni conseguenza in termini di titolo abilitativo necessario (il permesso di costruire, non sostituibile dalla Super-Scia) e di limiti applicabili all’attività edilizia.

Su questo punto la sentenza di primo grado del TAR Lombardia-Milano è stata confermata, pur con la precisazione che, in ossequio al principio di legalità di cui all’art. 97 Cost. ed alla luce del testo vigente dell’art. 3 del t.u. dell’edilizia, “nella demoricostruzione non può pretendersi una “continuità” tra il nuovo edificio e quello precedente se non nella misura in cui per essa s’intenda il doveroso rispetto dei requisiti, sopra indicati, dell’unicità dell’immobile interessato dall’intervento, della contestualità tra demolizione e ricostruzione, del mero utilizzo della volumetria preesistente senza ulteriori trasformazioni della morfologia del territorio”.

E dunque la continuità può essere richiesta solo ove intesa quale rispetto dell’unicità dell’immobile, della contestualità tra demolizione e ricostruzione, del mero utilizzo della volumetria preesistente senza ulteriori trasformazioni della morfologia del territorio.

Il Consiglio di Stato, dunque, si colloca in un alveo di maggior aderenza rispetto alle previsioni normative, ciò che risulta di assoluta rilevanza.

Diversamente, il rischio diviene quello di una sorta di “sostituzione” delle statuizioni contenute nelle sentenze alle previsioni di legge.

Come è stato autorevolmente affermato “Non vi è dubbio … che in uno Stato di diritto i Giudici comuni, se non condividono o ritengono irragionevoli le scelte legislative che sono tenuti a rispettare, devono, seguendo i corretti percorsi istituzionali, sollecitarne l’eliminazione o la modifica, ma non possono autonomamente sostituirle con proprie scelte, a pena di peggiorare la già grave situazione di incertezza giuridica del sistema” (M.A. Sandulli, in Enc. Dir., III Funzioni Amministrative, Milano 2022, 434).

Avv. Mario Lavatelli

Avv. Michela Luraghi